从《邓小平文选》看户口迁移制度改革
公安大学治安系 王太元
根据现实情况和《邓小平文选》有关论述,笔者认为,我国现行的、有待进一步改革的户口迁移制度,在今后的改革中应当注意:
首先应当"广开进贤之路",以便"人才不断涌现"
早日实现社会主义现代化是当今中国的根本任务,这是人所共知的;但是,靠什么来实现现代化?对这个问题,早在1977年小平同志就明确地回答说,"靠空讲实现不了现代化,必须有知识、有人才.没有知识,没有人才,怎么上得去?"①正因为如此,尚未复出,小平同志就大声疾呼"一定要在党内造成一种空气:尊重知识,尊重人才"②;一旦恢复工作,他立即亲自动手并带领全党千方百计广开贤路、活用英才.十几年来,小平同志反复强调人才的重要性,使产生于这一时期的《邓小平文选》第二卷、第三卷中,处处可见这方面的谆谆之教:1979年:"道理很简单,任何事情都是人干的,没有大批的人才,我们的事业就不能成功"③;1982年:"人才不断涌现,我们的事业才有希望"④;1986年:"哪一天,中国出现一大批三四十岁的优秀的政治家、经济管理家、军事家、外交家就好了.同样,我们也希望中国出现一大批三四十岁的优秀的科学家、教育家、文学家和其他各种专家"⑤;1991年:"我建议中央总结一下用人的问题,尊重人才,广开进贤之路"⑥hh
中国的户口迁移改革,是整个改革大业的一部分,它要为整个开放、搞活的改革事业和社会主义现代化服务,就必须"广开进贤之路",促使"人才不断涌现",这既是十几年来户口迁移制度已有改革的主旨所在,更是今后户口迁移制度改革的重要任务.以"放活人才"为突破口进行户口迁移制度的改革,这应当是大家的共识;但是,在这方面究竟应当作些工作,却未必已有了一致的答案.笔者以为,小平同志在其著作中的一系列具体论述,应当成为回答这一问题的张目之纲:
mm"人才的培养,基础在教育"⑦,"办教育要两条腿走路,既要注意普及,又要注意提高"⑧,应当"从小学抓起,一直到中学、大学"⑨.人才培养依靠教育,而教育的主阵地无疑是学校;能否成才、能否成为英才,首先就决定于是否能在高水平的学校里享受到高质量的教育;对于儿童而言,较好的中小学教育是其成才的必备基础.但是,我国现行的"婴儿随母落户"政策,使成千上万的儿童只能随母落户于农村、就读于条件较差的农村学校,长此下去,他们的成才之路就被这种不公平的户口迁移政策所人为干扰、阻滞,中国的四化建设就会失去本应更多、更优秀的一大批人才.因此,允许未成年人"随父落户",使其能进入条件较好的市镇学校学习,从而更有机会、更多地成才,既符合小平同志重视教育"从娃娃抓起"的一贯思想,也符合广大人民的意愿和社会发展的需要,应当尽早地立项研究、及时地制定新的政策,积极搞好这方面的改革.
mm"对于那些与爱人分居两地的业务骨干,要优先帮助把他们的家搬来"⑩.十几年来不懈努力的结果,我国干部职工与家属长期"两地分居"的问题有所缓解;但是,作为我国人才主体的数以百万计的中青年人才中,夫妻两地分居的问题仍然很严重,这既影响他们为社会主义贡献其全部聪明才智,也不利于儿童教育、婚姻和谐、家庭幸福和社会稳定.今后的户口迁移制度改革,有必要在这方面下更大功夫:一是应当真正体现"优先",在大量存在"两地分居"的情况下,不应当再迁入其他人口;二是要研究制定科学有效的政策,并将其上升为法律长期坚持,使各方面自动解决这一问题,否则,旧的分居尚未解决,新的分居又会不断产生.
mm"怎样打破军民界限、部门界限、地区界限,合理使用,把全国的科技人员使用起来,并且使用得当,是个很大的问题"⒒,"我们也要逐步实行科研人员流动、更新的制度"⒓.与小平同志这一思想一致的国务院《关于科技人员合理流动的若干规定》已发布十多年,但人才交流仍举步维艰,尤其是跨地区交流,受到户口迁移制度的严重束缚.今后,我们有必要在这方面迈出更大步伐,例如,尽快允许博士和副教授以上的高级人才在全国范围自由迁移;允许获得硕士和讲师以上的中级技术职称者在本部门、本大区或者大中城市间自由迁移等.在这方面,国家可以制定大的原则,具体措施应由各地据实际情况而定,不能再搞"一刀切",但必须有促使各地、各部门不断改革、不断放开的有力措施和具体指标.
除首先广开贤路、放活人才以外,中国户口迁移制度的改革
终将步入"必由之路","总不能老把农民束缚在小块土地上"
中国户口迁移制度的改革,将给占中国人口大多数的中国农民带来什么?这是我们无法回避、必须正确回答的.对这一问题,小平同志的回答是:"大量农业劳动力转到新兴的城镇和新兴的中小企业,这恐怕是必由之路.总不能老把农民束缚在小块土地上,那样有什么希望?"⒔这一结论,是小平同志总结中国农民在改革开放中的伟大实践而得出的.
八十年代以来,小平同志多次谈到新中国头三十年的失误,多次沉痛地指出:"长期以来,我们百分之七十至八十的农村劳动力被束缚在土地上,农村每人平均只有一两亩土地,多数人连温饱都谈不上"⒕;严峻的现实迫使我们不得不首先在农村开始改革;但是,"农村实行承包责任制后,剩下的劳动力怎么办?我们原来没有想到很好的出路"⒖;"农村改革中,我们完全没有预料到的最大收获,就是乡镇企业发展起来了"⒗;"乡镇企业容纳了百分之五十的农村剩余劳动力,那不是我们领导出的主意,而是基层农业单位和农民自己创造的"⒘.
乡镇企业和小城镇建设固然是农民的首创,但是,正是由于小平同志充分肯定和大力推广,才成为"异军突起"的澎湃大潮:正是他在1983年初视察江浙时敏锐地发现"苏南现象",并着力总结和推广苏州等地吸引外地人才发展乡镇企业的经验;正因为以他为核心的党的第二代领导集体的高度重视,中共中央《关于1984年农村工作的通知》才明确提出:应当把农村工业适当集中到集镇,逐渐把集镇建设成为本地经济文化中心,应当允许务工、经商、办服务也的农民自理口粮到集镇落户.1984年10月,小平同志亲自在中央顾问委员会会议上正式集中介绍苏州经验;几乎同时,国务院关于农民进入集镇落户问题的通知出台,中国的户口迁移制度的改革又向前迈出了巨大的、具有历史意义的一步.
从1953年 7月以紧急通知劝阻农民自流进城开始,中国在三十多年里严格控制"农转非"和"乡迁城",三十年后1984年的这一转变,尽管只是一个开端,却具有重大而深远的经济、政治、文化和社会的意义.正如小平同志所说:"农村人口占我国人口的百分之八十,农村不稳定,整个政治局势就不稳定;农民没有摆脱贫困,就是我国没有摆脱贫困."⒙正因为如此,中共中央《关于1984年农村工作的通知》才明确提出:越来越多的农村剩余劳动力转向非农产业,是必然的历史性进步;不改变"八亿农民搞饭吃"的局面,农民就富不起来,四化也就无从实现;也正因为如此,在允许农民进入集镇落户十年之后,国家正在为农民打开中小城市的大门,即将进行的小城镇户口迁移制度的改革,必将产生更大的社会效益来推动中国的改革和建设事业.
中国地域辽阔、人口众多、相对不发达,而且城乡之间长期隔绝,地区差别巨大,要在这一现实基础上改革长期积淀而成的户口迁移制度,难度是可想而知的,长期以来谨慎决策、备而后动,是可以理解的.但是,我们应当注意两点:第一,最终实现农村人口的城市化,是中国不可移易的目标,因为,中国"总不能老把农民束缚在小块土地上,那样有什么希望?"因此,无助于积极、稳妥地推进城市化的迁移调控措施,最多算是现行户口迁移制度的完善,而不能算是改革;第二,中国的城市化之路,应当、也必须总结历史教训、借鉴国外经验,但是,归根到底,它决定于广大中国农民在今后实践中的自主选择和自我实现.我们应当这样说,任何脱离甚至违反中国农民意愿的设计、政策和措施,都是行不通的;只要大多数中国农民不满意,中国的户口迁移制度的改革就不能算成功.
农民是否满意,不只决定于我们改变迁移政策给他们创造了多少入城机会,更关键的是,国家究竟给了农民多大的迁移自主权.
也就是说,要真正让全体中国农民满意,中国户口迁移制度的改革
"必须把权力下放给基层和人民","使人民有更多的民主权力"
在《邓小平文选》中,改革、调动积极性、下放自主权、民主法制、社会主义等重要范畴,是作为一个有机整体而存在的,通过对这一体系的研习领会,不难明了中国户口迁移制度今后改革中应有的如下规定性:
mm户口迁移制度改革,目的是要调动全体人民建设社会主义的积极性.改革是社会主义的自我完善,其"目的是调动群众的积极性,提高效率,克服官僚主义"⒚.户口迁移制度改革是整个改革的一部分,它也就必须如小平同志所说的那样,以最大限度调动人民群众的积极性为目的.
mm户口迁移制度改革,应当以下放迁移选择权利为主要内容.小平同志多次指出:"调动积极性,下放权力是最主要的内容.我们农村改革之所以见效,就是因为给农民更多的自主权,调动了农民的积极性"⒛.要调动积极性,迁移选择权就是必须归于个人运用的基本权利:个人没有迁移选择权,就如同放开手脚叫你做事、却捆住双脚不许你挪窝,处在这样环境下的人,很难自愿地、无保留地、创造性地"充分发挥积极性".
mm户口迁移制度改革,是社会主义民主建设的重要内容."下放自主权",就是让人民自己当家作主,这是社会主义民主建设的根本目的.正因为如此,小平同志经常将两者联用:"把权力下放给基层和人民,在农村就是下放给农民,这就是最大的民主.我们讲社会主义民主,这就是一个重要内容"21.迁移决定人们的居住地,也就决定了人们的选举、参军、就业、上学、以及婚丧嫁娶诸多方面的条件和权利;如果没有迁移自主权,个人的其它权利都难于自主行使;因此,以下放迁移自主权为主要内容的户口迁移制度改革,自然就是社会主义民主建设的重要内容.
mm户口迁移制度改革,主要通过迁移调控的法制化来实现.户口迁移要处理国家、集体、个人三者的关系,这种"国家和企业、企业和企业、企业和个人等等之间的关系,也要通过法律的形式来确定;他们之间的矛盾,也有不少要通过法律来解决"22;户口迁移调控牵涉很多具体事务,"这些事务只要有一定的规章,放在企业、事业、社会单位,让他们真正按民主集中制自行处理,本来可以很好办,但是统统拿到党政领导机关、拿到中央部门来,就很难办.谁也没有这样的神通,能够办这么繁重而生疏的事情"23.几十年经验教训已经证明,没有法制就没有科学、有效的迁移调控;因此,今后的户口迁移改革中,必须扭住法制建设不放.
《邓小平文选》所论述的是整个改革,但上述论断也是完全适用于户口迁移制度改革的.以这些论断来检验十多年来户口迁移方面所进行的一些改革尝试,我们就会发现,有很多事物应当"换换脑筋"、重新认识:
mm户口迁移制度不能总是被动地改革,而应当根据各方面的需要而主动地改革.十多年来,面对国内外各方面的"改革户口迁移制度"的要求,不少户口管理工作者总认为"牵涉广泛、影响深远、不可轻动",只敢为适应别人而被动改变,迟迟不敢主动进行全面改革;一拖再拖,社会各界怨声日高,自身所受压力越来越大,改革的决心也就更难下.其实,与公安机关"保驾护航"的其他业务不同,户口迁移制度是劳动、人事、教育等各项管理的前提和基础,理应"架桥铺路"、改革于前,不能过分滞后,否则既不利于自身改革,也将严重影响其他各方面的改革.
mm户口迁移制度的改革,不能只想到强化管理、维持现有秩序,而应当以实现国家依法调控、个人自主选择的"迁徙自由"为最终目标.我们历来高度重视户口迁移服务建设、稳定秩序的功能,但却未注意到或未能公开承认自主选择定居地是公民个人的基本权利.因此,在其他领域改革"简政放权"时,户口迁移方面只是"开口子"或改进管理方法;我们为防止公民迁入市镇后个人和社会的"后顾之忧"而绞尽脑汁,但不管是否能迁入市镇,大多数人对我们的"好心"并不特别感谢,一些人甚至为此耿耿于怀;因为,这种过细的行政行为,干涉、甚至剥夺了公民选择定居地的权利.进一步而言,能否自由迁移,不仅是公民诸多权利的起码保障,而且是企业等各种社会群体用人权的起码保障;没有迁移自由权,人才、人力、人口的最佳而灵活的配置就只能是空话,国有企业的"搞活"就很难实现,社会主义市场经济体制也就难于真正在中国大地上确立.
mm将现有的、适应社会需要的迁移政策上升为法律,以法律固化改革成果,是目前户口迁移制度改革最迫切的任务.以前认为,改革还是尝试性的,因而不宜立法,大多只形成内部政策;但是,内部政策不大为人知晓,也就难于被公众所理解,不少措施被公众误解因而无法达成目标.从客观上讲,户口迁移立法的难度确实很大,但从主观原因看,习惯"政策当家"而过分畏难、努力不够,也是重要原因.要得到公众的理解与支持,改革措施的法律化是最为有效的办法;今后,户口迁移中只有政策、缺少法律的局面必须改变,具体怎么改变,可以象小平同志所说的那样,"法律条文可以先搞粗一点,逐步完善.有的法规地方可以先搞,然后经过总结提高,制定全国通行的法律.修改补充法律,成熟一条就修改补充一条,不要等待l成套设备r.总之,有比没有好,快搞比慢搞好".24
在地域辽阔、人口众多、经济文化发展极不平衡的中国进行户口迁移制度的改革,肯定是牵涉方方面面、影响千家万户,阻力大,困难多,这就要求我们特别注意研究改革的实施方法.
根据小平同志的一贯思想,笔者认为,在中国进行户口迁移制度的改革
关键在"扎扎实实,讲求效益,稳步协调地发展"
作为中国改革的总设计师,小平同志在《邓小平文选》中有对改革方法论的大量论述,这些论述,对于我们搞好户口迁移制度改革,同样具有重要的指导意义:
mm"在党和人民群众中,肯动脑筋、肯想问题的人愈多,对我们的事业就愈有利"25,"只有紧紧地依靠群众,密切地联系群众,随时听取群众的呼声,了解群众的情绪,代表群众的利益,才能形成强大的力量,顺利地完成自己的各项任务"26.因此,多方广泛宣传动员,使专家学者领导、户政工作者、相关部门工作者和广大群众都知道、参与,群策群力、见仁见智，广州叉车出租,户口迁移制度的改革就一定会高见不断、新招迭出、顺利开展,继续仅靠少数人不声不响闭门造车是不行的.
mm"我们现在所作的事都是一个试验,对我们来说,都是新事物,所以要摸索前进"27,"有好多问题不能用老办法解决,能否找个新办法?新问题就得用新办法"28.我们在计划经济时期积累的不少知识、经验,很难继续沿用;以建设社会主义市场经济体制的理论转换脑筋,然后以其研究市场经济新形势下户口迁移的新环境、新问题和新办法,是今后户口迁移制度的改革不走或少走弯路、不犯或少犯错误的关键.我们再不能不顾社会发展的急切需要而搞自身的敲敲打打、修修补补的被动改良,而应当以新观念、新思想寻找全面进行改革的新思路、新途径、新方法.
mm"看准了,就大胆的试,大胆的闯.hh没有一点闯的精神,没有一点l冒r的精神,没有一股气呀、劲呀,就走不出一条好路,走不出一条新路,就干不出新的事业"29;"允许看,但要坚决地试.看对了,搞一两年对了,放开; 错了,纠正,关了就是了"30.中国的户口迁移制度的改革, 要百分之百正确、稳妥再干是不可能的,那样就只能永远不改革.社会的巨大压力,要求我们大胆地闯、多方试验;社会发展水平的不平衡,又为我们提供了大胆试验的条件.因此,允许失败的大胆试验,将是中国户口迁移制度改革的主要方法.
mm"农村搞家庭联产承包,这个发明权是农民的.农村改革中的好多东西,都是基层创造出来的,我们把它拿来加工提高作为全国的指导"31.从这一思路出发,多给基层政府、基层公安机关一些改革的自主权,基层单位和广大实际工作者的积极性调动起来了,就一定会给户口迁移制度改革探索、开拓出很多新路子,研究、摸索出许多新办法.
"凡是符合最大多数人的根本利益,受到广大人民拥护的事情,不论前进的道路上还有多少困难,一定会得到成功"32.因此,我们应坚信,尽管会遇到许多困难、会犯错误或受挫折,但是,有广大人民群众的积极参与和强有力支持,户口迁移制度的全面改革,势在必行，广州正规搬家,也势必成功.
注:以下引自《邓小平文选》第二卷: ①⑧⑨:P40 ②:P41
③:P221 ⑦:P95 ⑩:P57 ⒓:P70 22:P147
23:P328 24:P147 25:P143 26:P342
以下引自《邓小平文选》第三卷: ④:P18 ⑤:P179 ⑥:P369
⒒:P17 ⒔:P213 ⒕,⒖,⒘:P251 ⒗:P238
⒙:P237 ⒚:P177 ⒛:P242 21:P252 27:P174
28:P50 29:P372 30:P373 31:P382 32:P142
(1993年发表)
